Capítulo 7 del Manual de la Convención:
La labor de vigilancia internacional de la convención y el papel de la sociedad civil
¡POR UN MUNDO ACCESIBLE E INCLUSIVO!
“Guía Básica para comprender y utilizar la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”
El libro “Por un mundo accesible e inclusivo - “Guía Básica para comprender y utilizar la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad” es un recurso técnico para contribuir a la divulgación y estudio acerca de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada por las Naciones Unidas el 13 de diciembre del 2006.
Este es un documento producido por el Instituto Interamericano sobre Discapacidad y Desarrollo Inclusivo (IIDI) y Handicap International (HI).
Por el interés que tiene el tema de la vigilancia, desde la sociedad civil, particularmente las organizaciones de personas con discapacidad, en el cumplimiento de la Convención de la ONU, la RIADIS reproduce el capítulo 7 de esa publicación.
Capítulo VII
La labor de vigilancia internacional de la convención y el papel de la sociedad civil
El objetivo principal del presente capítulo es empezar a familiarizar a los defensores y promotores de los derechos de las personas con discapacidad, en las tareas que deberá de cumplir el órgano de vigilancia del tratado y las amplias posibilidades de incidencia, que tendrá la sociedad civil, tanto por medio de las organizaciones sociales de personas con discapacidad como de ONG técnicas, especialmente, en los informes y, recomendaciones y sugerencias, que podrá hacer este órgano, a los Estados Partes.
1) Los mecanismos de vigilancia internacional para la implementación del tratado
Como sabemos la convención entrará en vigor internacionalmente, inmediatamente después de que el Secretario General de la ONU, reciba el veinteavo instrumento de ratificación.
A partir de ese momento, para todos los países que son Estados Partes y los que se vayan incorporando, ya porque ratificaron el tratado, ya porque se adhirieron a él, deben cumplirse las acciones de implementación; asimismo se activan los mecanismos de vigilancia y monitoreo del tratado.
Hay que recordar, según lo que dispone la Convención en su artículo 40, los Estados Partes deberán de reunirse en su primera conferencia, para considerar todo lo relativo a la aplicación del tratado, en un plazo no mayor de seis meses, a partir de la fecha de entrada en vigor.
Igualmente, antes de que se cumplan los seis meses, después de la entrada en vigor de la convención, los Estados parte deberán elegir los doce miembros iniciales (expertos independientes) del Comité sobre Derechos de las Personas con Discapacidad. Se debe recordar que aunque este comité tiene un número máximo de dieciocho miembros, los seis restantes se podrán elegir hasta que otros 60 países se conviertan en Estados miembros de este tratado.
Este comité tendrá entre sus importantes tareas la recepción de los informes nacionales sobre las acciones que los Estados hayan impulsado para cumplir con las obligaciones que fija la convención y sobre los progresos alcanzados y las dificultades que hayan podido enfrentar. Le corresponderá a este comité elaborar sugerencias y recomendaciones generales a los Estados en función de avanzar, de la mejor manera, en la implementación del tratado.
Por otra parte, es pertinente subrayar que, de manera independiente al proceso que se debe desarrollar con respecto a la convención, el protocolo facultativo también se abre a la firma en la misma fecha (30 de marzo del 2007) y se puede iniciar su proceso de ratificación. Este protocolo entrará en vigor cuando sea ratificado por 10 Estados.
Una vez que entre en vigor el protocolo, el mencionado comité estará facultado para recibir denuncias individuales sobre violaciones de derechos de personas con discapacidad y podrá realizar investigaciones sobre graves violaciones de derechos humanos, que afecten a personas con discapacidad.
2) La labor de los órganos de vigilancia de los tratados
Todos los tratados de derechos humanos de Naciones Unidas, cuentan con un órgano de vigilancia y monitoreo, que tiene como función principal, velar por la implementación, por parte de los Estados, de las obligaciones y normas de la correspondiente convención o pacto.
Seguidamente, nos vamos a concentrar en una de sus principales funciones: El examen de lo informes presentados por los Estados partes, para emitir sus correspondientes sugerencias y recomendaciones (artículo 36).
Sobre este ámbito que relacionará al futuro comité (que se constituirá cuando entre en vigor la convención) con los Estados Partes, es muy importante que las organizaciones de personas con discapacidad y cualquier otra instancia de la sociedad civil interesada en este tema, estén muy bien informadas y preparadas para incidir en su trabajo.
Es bueno indicar que todos los órganos existentes hasta el presente, cumplen su labor desde Ginebra, Suiza; con la sola excepción del órgano de vigilancia de la CEDAW, que tiene su sede en Nueva York. El Comité de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, cuando se conforme, tendrá su oficina en Ginebra.
Con el propósito de avanzar en este tema que relacionaría en un futuro cercano, a las organizaciones de la sociedad civil, ya sea organizaciones de personas con discapacidad como ONG técnicas con el órgano de vigilancia de la convención, vamos a reproducir una parte de un importante documento de “Amnistía Internacional” sobre el tema.
Amnistía Internacional “es un movimiento global integrado por personas, en su mayoría voluntarias, que trabajan para que se respeten los derechos humanos en todo el mundo”: (http://www.es.amnesty.org/). Esta organización internacional ha acumulado una rica experiencia a lo largo de los años en la incidencia en los órganos de los tratados.
Por el futuro valor que tendrá este tema para los defensores y promotores de los derechos de las personas con discapacidad, que se propongan utilizar la convención de la ONU, reproducimos un valioso instructivo de Amnistía Internacional, que sistematiza su experiencia en este campo. Se aclara, asimismo, que al documento citado, se le hicieron algunas pequeñas modificaciones para ajustarlo a los propósitos del presente trabajo.
3) Las ONG y los órganos de vigilancia de los tratados1
a. Esfuerzo unitario
Hemos examinado en el capítulo anterior de esta guía, el enorme valor que tendrá la incidencia de las organizaciones de personas con discapacidad y las ONG interesadas en el tema sobre las instituciones del Estado, en el marco del monitoreo nacional, en función de la implementación de todo lo dispuesto por la convención.
Lo que vamos a examinar es la labor de incidencia que deben desarrollar esas organizaciones de la sociedad civil, en el ámbito del monitoreo internacional del tratado.
En ambos ámbitos, hay un factor que es clave para desarrollar una labor de incidencia más fuerte y eficaz. Es el impulso de iniciativas, esfuerzos y acciones unitarias y coordinadas entre todas las organizaciones de la sociedad civil interesadas en esta importantísima labor de monitoreo para la puesta en práctica de la convención. Incluso, cabría que en cada país se examina la posibilidad de constituir un comité permanente de la sociedad civil, que unifique y coordine todo ese tipo de esfuerzos.
b. Fuentes de información alternativa: Orientaciones para incidir mejor
Cuando un órgano de vigilancia de un tratado, en el caso que nos ocupa, sería el Comité de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, se prepara para examinar un informe presentado por un Estado Parte, es muy útil toda la información que las organizaciones no gubernamentales (ONG), puedan facilitarle, ya sea por escrito o en forma oral.
Las ONG nacionales, regionales e internacionales, a menudo, son la única fuente de información alternativa de que pueden disponer, a la contenida en el informe presentado por ese Estado Parte. En virtud de que este proceso culmina con la aprobación de recomendaciones que el Estado está obligado a cumplir, es importante que los órganos de vigilancia de los tratados, dispongan de información variada que refleje, con la mayor precisión posible, la situación existente en un país. En nuestro caso, es necesario recabar información sobre la situación de los derechos de las personas con discapacidad.
Las ONG pueden contribuir a lograr este objetivo a través de diferentes formas:
Preparando información por escrito dirigida a los miembros del órgano de vigilancia del tratado;
Asistiendo a la sesión que proceda para informar a los miembros de dicho órgano
Haciendo un seguimiento del cumplimiento por el Estado Parte, de las recomendaciones formuladas por el órgano de vigilancia pertinente
Veremos en detalle que significa cada uno de ellas:
Preparando información por escrito dirigida a los miembros del órgano de vigilancia del tratado;
¿Para qué sirve la información por escrito?
La información por escrito sirve para que los miembros de los órganos de vigilancia de los tratados se formen una opinión clara de la situación real del país que se somete a examen, y en concreto para: formular preguntas indagatorias a la delegación gubernamental, y elaborar recomendaciones útiles y pertinentes.
Preparación de información escrita para un órgano de vigilancia de un tratado
-En relación con el tratado
Lo más importante es que las ONG se familiaricen con el contenido del tratado cuyo cumplimiento por un Estado Parte se va a examinar y que verifiquen que sus motivos de preocupación guardan relación con el tratado. Deben también comprobar si el Estado Parte ha formulado alguna reserva en el momento de la ratificación que pueda limitar el ámbito de aplicación de las disposiciones del tratado (aunque esto no impide que el órgano de vigilancia realice preguntas sobre las razones por las que el Estado Parte ha formulado una reserva restrictiva).
-En relación con los informes del Estado Parte
Antes de preparar información por escrito para remitirla a un órgano de vigilancia de un tratado, las ONG deben comprobar si está previsto que dicho órgano examine el informe presentado por el Estado Parte.
Se puede obtener información sobre el calendario para el examen de informes presentados por Estados Partes tanto en la secretaría del propio órgano, como en el sitio Web de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH): http://www.unhchr.ch/spanish/map_sp.htm. Es importante ponerse en contacto con dicha secretaría para confirmar que se va a proceder a examinar el informe conforme a lo previsto y para conocer cuándo termina el plazo de presentación de material por las ONG.
Normalmente, el informe presentado por un Estado Parte se hace público seis semanas antes de la reunión del órgano de vigilancia del tratado. Por lo general, la secretaría de dicho órgano facilita ejemplares del informe. Si no, se pueden obtener en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado de las ONU para los Derechos Humanos (ACNUDH)
Recomendaciones anteriores y otra documentación pertinente
A las ONG les resultará útil consultar las recomendaciones que los órganos de vigilancia de los tratados hayan dirigido con anterioridad al gobierno del Estado Parte en cuestión, tras examinar informes previos. Puede también resultar adecuado que consulten las conclusiones alcanzadas por los mecanismos temáticos y sobre países de la ONU que presentan informes a la Comisión de Derechos Humanos todos los años.
Las ONG pueden realizar búsquedas sencillas en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado de las ONU para los Derechos Humanos (ACNUDH) tanto de documentos de los órganos establecidos por la Carta de las Naciones Unidas como de los órganos de vigilancia de los tratados para tener acceso a información variada de expertos de la ONU en derechos humanos, incluidas sus recomendaciones. Vale la pena consultar las recomendaciones formuladas por todos los órganos de vigilancia de los tratados, dado que existen muchas áreas coincidentes.
Si el Estado en cuestión es miembro de una organización intergubernamental regional puede verse sometido al escrutinio de mecanismos de derechos humanos regionales. Entre éstos se encuentran, la Organización de los Estados Americanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Los órganos de vigilancia de los tratados pueden remitirse a las recomendaciones formuladas por estos órganos.
Si es la primera vez que la ONG facilita información a un órgano de vigilancia de un tratado, es aconsejable acreditarse enviando una carta de presentación que explique el cometido y la fecha de creación de la organización. Algunos órganos de vigilancia de tratados fijan un determinado procedimiento para que las ONG participen en sus sesiones. Por ejemplo, así lo tiene dispuesto el órgano de vigilancia de CEDAW. Mientras tanto el órgano de monitoreo de la convención sobre trabajadores inmigrantes, es más flexible, al indicar que “no es necesaria una acreditación oficial para asistir”. Las ONG podrán investigar las condiciones que fija cada órgano en los sitios Web de cada comité.
A fin de ayudarles a preparar los informes, los órganos de vigilancia de los tratados han establecido unas directrices para la elaboración de los informes por los Estados Partes, que permiten conocer el tipo de información que los órganos de vigilancia tratan de recabar y la forma en que se agrupan los artículos para que los examine el órgano de vigilancia.
Se debe tener en cuenta que las ONG no están obligadas a informar sobre el cumplimiento de cada uno de los artículos del tratado, por lo que basta con que relacionen sus motivos de preocupación con los artículos que hagan al caso.
Las ONG deben procurar que sus informes sean breves, con una extensión preferiblemente inferior a las 12 páginas. Los miembros del órgano de vigilancia del tratado podrían verse abrumados por un exceso de información procedente de distintas fuentes. Si es posible, conviene incluir un resumen al inicio y una lista de conclusiones y recomendaciones dirigidas al gobierno al final del informe.
Es importante fundamentar las afirmaciones, entre otras formas, adjuntando copias de la documentación pertinente (por ejemplo, artículos de prensa, informes médicos, etc.). Si se hace alusión al contenido del informe presentado por el Estado Parte o a cualquier otro documento de la ONU, conviene citar la referencia del párrafo.
Téngase en cuenta que los órganos de vigilancia de los tratados trabajan en, al menos, tres idiomas (inglés, francés y español) pero es posible que algunos de sus miembros sólo hablen uno de ellos. No disponen de un servicio de traducción de los informes presentados por las ONG.
Las secretarías de los órganos de vigilancia agradecen que las ONG les envíen múltiples copias de sus informes. Si la organización tiene capacidad para ello, pueden consultar a la secretaría del órgano correspondiente el número de copias que desea recibir.
Divulgación de la información facilitada por la ONG
La ONG puede divulgar su informe a nivel nacional para atraer la máxima atención en torno a sus motivos de preocupación y al hecho de que un órgano internacional integrado por expertos independientes va a someter a escrutinio la trayectoria de un estado en materia de derechos humanos.
Puede enviarse una copia del informe al gobierno correspondiente antes de la reunión del órgano de vigilancia del tratado, si bien es cierto que algunos órganos envían copias a los gobiernos en cuestión de todos los informes que les han remitido las ONG.
Asistiendo a la sesión que proceda al periodo de sesiones oficiales para informar a los miembros de dicho órgano
¿Para que sirve la asistencia de ONG antes del examen de un informe del país?
La asistencia de las ONG o OPCD sirve para brindarle información alternativa de la situación del cumplimiento del dicho tratado a los miembros del órgano de vigilancia. Sirve, asimismo, para establecer contactos directos con los miembros de los tratados para efectuar una labor de incidencia más eficiente sobre los puntos más importantes que ha relevado la información escrita.
Hay que señalar dos aspectos en relación con la asistencia a las sesiones que comporta el examen de un informe de un Estado Parte:
la participación en reuniones en las que las ONG facilitan información oral (carácter privado);
la asistencia al periodo de sesiones oficial (carácter público).
Participación en reuniones en las que las ONG facilitan información oral
Algunos de los órganos de vigilancia de los tratados, concretamente el Comité de Derechos Humanos y el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), organizan reuniones inmediatamente antes de someterse a examen público un informe de un Estado Parte para recibir información oral de las ONG. Otros, como el Comité de los Derechos del Niño y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, inician su trabajo previo al periodo de sesiones para trabajar sobre un país a fin de disponer del máximo de tiempo para los preparativos.
En todos los casos, es aconsejable consultar a la secretaría del órgano correspondiente sobre los trámites necesarios para participar en estas reuniones, incluido cuánto tiempo se les concederá para intervenir (ya que pueden ser sólo unos minutos).
Los órganos de vigilancia de los tratados no disponen de medios para sufragar la asistencia de las ONG a las reuniones, que se celebran en sesiones privadas a puerta cerrada. Al ser ésta su naturaleza, no asisten a ellas representantes gubernamentales, no se levantan actas oficiales y tampoco se ofrecen servicios de interpretación. Si bien la participación en una reunión de información oral previamente concertada tiene sus ventajas, cabe la posibilidad de reunirse informalmente con miembros del órgano de vigilancia del tratado (en caso de asistir solamente a las sesiones de carácter público).
Asistencia al periodo de sesiones oficial
Los órganos de vigilancia de los tratados examinan los informes en sesiones abiertas. Esto significa que los medios de comunicación, las ONG y el público en general pueden asistir a ellas. Aunque no se les permite participar en las actuaciones, hacer declaraciones o dirigirse a los miembros del órgano de vigilancia del tratado durante las sesiones, las ONG pueden concertar reuniones breves con miembros del órgano de vigilancia durante las pausas. Ahora bien, los miembros del órgano de vigilancia formulan la mayoría de las preguntas a la delegación gubernamental durante la primera sesión, por lo que es esencial que hablen con los miembros con antelación suficiente al comienzo de ésta.
La otra ventaja de asistir al periodo de sesiones es que podrán oír el debate y tomar nota de los comentarios y recomendaciones que formule el órgano de vigilancia del tratado. Éstos se hacen públicos por lo general poco después del término del periodo de sesiones, y se pueden obtener en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) o solicitándolos a la secretaría del órgano de vigilancia pertinente (cabe la posibilidad de que el personal esté muy ocupado si el periodo de sesiones no ha concluido aún).
Las medidas de seguridad en las oficinas de la ONU son muy estrictas. Las ONG que deseen asistir a un periodo de sesiones deben notificarlo con antelación a la secretaría del órgano de vigilancia al objeto de recibir una acreditación para acceder al edificio de la ONU.
Haciendo un seguimiento del cumplimiento por el Estado Parte, de las recomendaciones formuladas por el órgano de vigilancia pertinente
¿Para que sirve el seguimiento de la aplicación de parte de las ONG?
Sirve para informar el público sobre las recomendaciones brindadas por el órgano de vigilancia y de las violaciones de derechos humanos que se cometen en el país. Esto ayuda en la creación de conciencia en la población, y para crear presión en el gobierno.
Seguimiento y aplicación
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“Debemos asegurarnos de que todos los países, grandes o pequeños, comprenden y están dispuestos a aplicar las disposiciones de los tratados de derechos humanos [...] Y debemos asegurarnos de que su trabajo, y el trabajo de otros expertos, es conocido por la gente corriente de todas las ciudades, pueblos, e incluso las zonas más remotas”. (Discurso de apertura del 76º periodo de sesiones del Comité de Derechos Humanos pronunciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Sergio Vieira de Mello. Ginebra, 14 de octubre de 2002.
Un aspecto decisivo del proceso de supervisión del cumplimiento de los tratados es la aplicación de las recomendaciones formuladas por el órgano de vigilancia. Si bien éste espera que el gobierno le informe sobre la forma en que ha aplicado sus recomendaciones, normalmente esto no ocurre hasta el momento en que el órgano examina el siguiente informe de dicho Estado.
Las recomendaciones formuladas por los órganos de vigilancia de los tratados normalmente se hacen públicas al poco de concluir el periodo de sesiones de dicho órgano, y pueden obtenerse en el sitio Web de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH). Contienen una lista de los motivos que, en opinión del órgano de vigilancia, están impidiendo la aplicación efectiva del tratado, además de recomendaciones concretas que el gobierno lleva a la práctica para satisfacer las obligaciones dimanantes del tratado.
Si bien los órganos de vigilancia de los tratados a menudo instan a los Estados Partes a difundir ampliamente las recomendaciones, estos raramente lo hacen. Por ello, las ONG pueden cumplir una función importante haciendo circular las recomendaciones dentro del país en cuestión. Se pueden facilitar copias a los medios de comunicación, para que den la máxima publicidad a la reunión del órgano de vigilancia del tratado y a las recomendaciones resultantes. Se les puede animar a hacer un seguimiento directo de la respuesta del gobierno, por ejemplo, a través de entrevistas con los responsables de los ministerios pertinentes.
Las ONG nacionales y locales pueden utilizar las recomendaciones para trabajar con el gobierno local, los diputados del Parlamento y las autoridades nacionales. Se puede crear un grupo especial de ONG al que se encomiende la tarea de vigilar la aplicación de las recomendaciones y de concebir estrategias de campaña para mantener la presión sobre el gobierno.
Preguntas evaluativas del capítulo VII
1) ¿Qué son órganos de vigilancia de los tratados y cuáles funciones cumplen?
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2) ¿Cuándo se constituirá y empezará a trabajar el Comité de La Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad? ¿En qué ciudad tendrá su sede?
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3) ¿Qué elementos debe tomar en cuenta una ONG a la hora de preparar un informe dirigido a un órgano de vigilancia?
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4) ¿Considera Usted qué es importante que una ONG de un determinado pueda conocer el Informe del Estado Parte de ese país? ¿Puede conocer tal informe a través de algún mecanismo de naciones Unidas?
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5) ¿Qué es “un informe sombra”? ¿Qué características deben de tener este tipo de informes?
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6) ¿Cómo podría una ONG dar seguimiento del cumplimiento por el Estado Parte, de las recomendaciones formuladas por un órgano de vigilancia?
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